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招投標領域腐敗行為分析與治理

來源: 發布日期：2017年11月17日

招投標領域腐敗行為分析與治理

發布時間： 2010-1-11

　　在招投標市場中，一些行業和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機構的遴選者，還是許多項目的招標人，同時又是部分投標人的領導者，招標工作的仲裁者，集決策、執行與監督權力于一體，極易在市場經濟中引發權錢交易的腐敗行為，從根本上遏制這一現象是一個十分重要的課題。　　我國推行招投標制度，特別是《招標投標法》頒布實施以后，對規范招投標活動，保證工程質量，提高經濟效益，預防和治理腐敗起了很大的促進作用。但是，招投標領域中的腐敗問題仍較突出，引起中共中央、國務院高度重視。如何從根本上遏制招投標領域腐敗現象，是一個十分重要的課題。　　招投標領域腐敗行為分析　　對建設項目進行招標投標，本意在于通過公開公平的市場競爭來提高投資效益，理應是一種從源頭上預防和治理腐敗的有效手段，但為什么恰恰在這個領域的腐敗問題層出不窮，領導干部前“腐”后繼？從深層次來看涉及的因素是多方面的。　　權力制衡機制缺失。目前，在招投標市場中，一些行業和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機構的遴選者，還是許多項目的招標人，同時又是部分投標人的領導者，招標工作的仲裁者，集決策、執行與監督權力于一體，極易在市場經濟中引發權錢交易的腐敗行為。這就導致一些領導干部能很容易地利用手中的權力插手干預招標投標活動，通過權力尋租為自己牟取私利。招投標領域的這種腐敗實際上是一種體制性缺陷引發的腐敗。　　市場信息不對稱。招投標制度是市場經濟的產物，招標人在市場中通過一定的程序和辦法對投標人進行優選，由此產生市場交易活動。按照現行的法律法規要求，公開招標項目的招標人應將招標項目的詳細信息向社會公眾和投標人完全公開，在正常情況下或者說在理論上，這些信息變量在招投標市場的參與者之間的分布是均等的，市場參與者面對的機會也應是均等的。然而，現實中的招投標活動中，這種信息對稱是相對的，信息不對稱才是絕對的。由于當前招投標管理體制的不盡合理、立法執法的相對滯后，本應在信息對稱環境下進行的招投標活動，往往由于一部分市場主體，特別是與行業主管部門有著密切聯系的項目建設單位（有時甚至就是行業主管部門），一方面作為實際投資人，掌握著建設項目的具體情況,能很容易地利用社會公眾對信息了解的不足操縱招投標活動，將必須進行招標的項目化整為零或規避招標，或將本應公開招標的項目變成邀請招標；另一方面，很容易成為工程承包商的委托人，通過和投標人、代理機構以及評標專家的串謀，人為扭變或隱瞞一些重要信息，在“合法”外衣下從事暗箱操作，如“明招標，暗定標”或“內定標、外陪標”，或搞地方封鎖和行業壟斷，使表面看似公開公平的招標活動流于形式變成虛假招標。　　“經濟人”的理性行為。在招投標活動中，招標人、投標人、中介代理機構以及評標專家分別構成不同的市場主體，通過參與市場活動追求各自的經濟利益，尋求他們主觀效用的最大化。從市場資源自我組合、競爭優化的角度來看，這無疑會促進整個社會效益的提高和財富的最大化。然而，經濟學中的理性“經濟人”假設認為，社會生活中的每個成員都是“經濟人”，而且是有理性的，總是有意識地追求自身利益最大化。理性經濟人在追求個人利益最大化的同時，在一定條件下可能會違反社會準則，對公有財產和其他個人財產出現侵占，即產生腐敗問題。在招投標活動中，市場參與主體實際上都是由各自內部的”經濟人“在作出一系列的決策，他們與普通人一樣具有自私的動機，由他們組成的市場參與各方及其個人，在當前管理體制不完善的情況下，就會常常不顧國家、社會和企業的整體利益去追求其小集團或個人的私利。公共選擇學派的代表人物、諾貝爾經濟學獎獲得者布坎南認為，沒有理由相信，同一個人，在私人領域或經濟活動中，追求個人利益及其最大化，而到了公共領域，或政治活動中則追求公共利益及社會利益的最大化。權力制衡論者也認為，由于“經濟人”的本性，會本能地為自己的利益考慮，自然地追求經濟利益。由此，盡管很多工程建設招投標項目往往涉及到社會公共利益和公共安全，但由于其決策者的“經濟人”特性，在開展招標投標活動的過程中，追求自身利益最大化的動機會驅使他們采取利己的行為，導致腐敗現象的產生。　　招投標領域腐敗行為的治理對策　　招投標領域腐敗行為的產生，主要的原因是制度結構的內在缺陷，缺乏權力的制衡機制，對權力的監督難以到位。法國思想家孟德斯鳩認為，濫用權力是一種普遍存在的現象，“一切擁有權力的人使用權力一直遇到界限的地方才休止”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中提出，要以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。治理招投標領域的腐敗行為必須在以下幾方面有所突破。　　首先在管理體制上建立權力的制衡機制。通過大膽地改革創新，破除一些行業主管部門既是政策制定者，又是資金安排者，也是代理機構遴選者，還是項目的招標人，同時又是仲裁者的帶有濃厚部門經濟色彩的“五位一體”模式，將招投標行政監督管理職責賦予一個沒有部門和行業利益，具有相對獨立性、權威性的專門監督機構，建立創新型的招投標市場綜合監管體系，從源頭上構筑預防腐敗的有效機制。　　其次，解決招投標交易活動中的信息不對稱問題，較為有效的辦法是通過完善的制度體系來進行規范。在目前的招投標領域，一方面需要通過建立完善的招投標信息公開披露制度，嚴格信息公開程序、內容、范圍及時限，確保招投標各環節信息公開透明；另一方面，要通過建立統一的招投標管理制度，制定統一的運作規則，對招標信息發布、投標人資格審查、評標專家抽取、開標、評標、定標等制定一整套管理辦法和實施細則，為預防腐敗筑起一道“防火墻”，以保證招投標活動在平等競爭的環境中進行，從而消除容易滋生腐敗的關節點，使違規干預插手招投標活動的領導干部或招標人“欲腐而不能”。　　第三，通過強有力的法律監管，來提高招投標腐敗的成本和風險。由于招投標活動當事人具有理性“經濟人”特征，是追求利潤極大化的主體，因此，當他判斷其預期“腐敗成本”大于其“腐敗利潤”時，或當他感到腐敗將面臨極高的風險時，他可能將會放棄腐敗。目前，我國對招投標活動進行法律規制主要是依靠《招標投標法》，盡管頒布實施近十年來取得了一定成效，但由于它主要還是一部程序法，在對腐敗行為及違法活動的懲處上還顯的比較乏力，已經形成了違法成本低、守法成本高的不合理現象。因此，我們既需要定期對《招標投標法》進行不斷地修改和補充，同時，各地方政府也應根據實際情況，頒布實施地方性的法規制度，通過制定一系列嚴苛的法律條文和不斷加強監督執法，加大對招投標腐敗行為的懲治和查處力度，強化法律的威懾作用，使“想腐者不敢腐”。　　第四，加強社會監督。招投標領域的反腐敗不能只靠法律規制和行政體系的自我監督，還必須依靠來自人民群眾的社會監督。因此，在不斷加強政府對招投標活動監管的同時，可通過建立招標投標特邀監督員制度、招標投標社會公眾旁聽制度、招標投標工作定期通報制度等方式，接受社會監督；通過設立投訴舉報箱、開辟網上投訴舉報專欄、公布投訴舉報電話等方式，暢通投訴舉報信息渠道，接受廣大群眾的投訴舉報；通過社會問卷調查、召開座談會、聽證會、質詢會等形式，建立第三方評價機制，廣泛聽取社會各界對招投標工作的意見建議，對查處的招投標典型腐敗案件定期予以曝光，營造良好的社會監督氛圍，使腐敗行為無處藏身。（作者：丁貴橋　省招標管理辦公室主任、招投標監督管理局局長）