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編者按：

政府綠色采購是實現“雙碳”目標、推動經濟高質量發展的重要抓手。當前，我國政府綠色采購制度在促進經濟社會可持續發展方面取得了一定成效，但仍存在法律法規體系尚不完善、環境因素未納入采購全流程和監督考核不到位等問題，參考美國、歐盟及日本等發達經濟體政府綠色采購經驗，需通過完善政府綠色采購法律體系、引入全生命周期成本管理分析、強化政府綠色采購監督考核機制、加強社會參與等途徑予以完善。

政府采購作為公共財政支出管理的重要組成部分，承擔著實現國家經濟和社會發展政策目標的功能，體現著政府的戰略意圖和政策優先發展方向。面對日益嚴重的環境資源問題挑戰，綠色發展已成為世界各國的共識，各國政府大多將綠色采購作為政府采購的基本原則，同時開展了大量實踐活動，通過向生產領域發出價格和需求信號，綠色采購起到有效引領市場、推動綠色供應鏈的形成與發展、實現經濟社會可持續發展的重要作用。

（一）搭建制度框架

我國政府綠色采購制度起步較晚，但經過不斷探索，發展較為迅速。完備的制度體系是綠色采購得以順利實施的有力保障，目前我國已初步搭建起政府綠色采購制度框架。

2003年施行的《政府采購法》提出政府采購應推動實現保護生態環境的政策目標，同年施行的《清潔生產促進法》要求各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。2014年修訂的《環境保護法》規定國家采取政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環境保護技術裝備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展。另外，2018年修訂的《節約能源法》和《循環經濟促進法》都涉及政府采購應遵循的綠色原則。以上法律為政府綠色采購提供了基本依據。2015年實施的《政府采購法實施條例》作為行政法規，對政府綠色采購的要求較法律相比更為明晰，政府采購應通過“需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購”等措施實現環境保護的目標。這些法律法規的原則性規定體現出國家對于綠色采購實現經濟社會可持續發展目標的深刻認知。

在2006年《關于環境標志產品政府采購實施的意見》及2007年《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》基礎上，我國形成了以兩份清單為基礎的強制采購和優先采購制度。各地方政府也因地制宜制定了與政府綠色采購相關的地方性規章，為政府綠色采購的落地實施提供了具體的政策支持和行動指南。政府綠色采購對鼓勵節能產品和環境標志產品的推廣使用、提升綠色產品供給質量和效率、引領社會綠色消費發揮了積極的傳導效應和乘數效應。

（二）適時調整優化政府綠色采購配套措施

政府采購領域積極適應推進生態文明建設的總體要求，適時調整優化配套措施和執行機制，探索適合我國國情的政府綠色采購制度體系，促進生態環保目標實現。

實行節能、環保產品品目清單管理，推進綠色采購“量”“質”提升。為克服十余年來產品清單造成的企業認證缺乏動力和價格壟斷的頑疾，2019年出臺的《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》對政府采購節能產品、環境標志產品實行品目清單管理，擴展采購范圍，優化市場環境，避免企業重復認證，切實減輕企業負擔。品目清單管理打通了政府市場與個人消費市場，避免了原先清單產品“政府定制”的尷尬，政府綠色采購步入高效、健康、穩步發展階段。

出臺產品包裝標準，推動環保包裝規模化使用。2020年6月出臺的《商品包裝政府采購需求標準（試行）》《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》推廣使用綠色包裝，引導供應商使用循環有機可再生的包裝產品。通過明確對商品和快遞的包裝需求標準，將生產和流通環節的綠色環保要求納入采購管理過程中，減少過度包裝對資源的浪費和對環境的危害，帶動全社會購買行為，推動環保包裝規模化使用，引領綠色物流發展。

（三）深入挖掘政府綠色采購潛力

綠色建筑、綠色建材納入政府綠色采購范圍，綠色采購實現橫向擴展與縱向深化。2020年，財政部、住房和城鄉建設部發布《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》，要求在政府采購工程中推廣綠色建材產品，帶動建材和建筑行業綠色低碳發展。開展綠色建筑和綠色建材應用試點，更大限度發揮政府采購的政策功能，為通過政府采購實施綠色工程、綠色建筑，構建綠色產業鏈積極探索有效模式和有益經驗。

拓展綠色政府采購主體。2021年國務院發布《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》明確指出“逐步將綠色采購制度擴展至國有企業”，《政府采購法（征求意見稿）》也將“公益性國有企業”納入政府采購主體范圍，強化政府采購政策功能的發揮。

在踐行“雙碳”目標的過程中，政府采購扮演著重要角色，綠色采購對于倒逼企業進行綠色技術研發和產業升級轉型、提高資源的利用效率具有重大意義。盡管我國政府綠色采購已經實施十余年，但在綠色采購方面的實施水平還不高，在實踐中仍然存在著一些問題亟須解決，其中最為突出的就是政府綠色采購法律法規體系尚不完善、環境因素未納入采購全流程以及政府綠色采購監督考核不到位。

（一）政府綠色采購法律法規體系尚不完善

雖然我國政府綠色采購已經搭建起法律和政策框架，但缺乏具體的實施方案。我國現階段并沒有一部完整的政府綠色采購法，《政府采購法》和其他與節能環保相關的涉及綠色采購的法律法規多為原則性和宣示性規定，缺乏系統性和可操作性，各法律之間的協調性也有待提高。同時，黨和國家出臺的一系列綠色采購實施意見的效力位階僅為指導性文件，不具有法律的強制力。如財政部、國家發展改革委等部委發布的品目清單中，節能產品品目清單中18個品目中的10個品目采取強制采購，其他8個品目以及50個環保標志產品品目僅實施優先采購，對于大量未列入品目清單的產品類別，國家鼓勵在采購需求中提出相關綠色采購要求，綠色產品購買成本較高，不具備價格優勢，若無強制性法律規定，則主體缺少必要的責任約束。

由于國家層面規范雖然鼓勵政府綠色采購，但卻缺乏明確的指引，部分省份制定了綠色采購實施的相關政策或文件，但是或由于經濟發展水平不同，或因為對國家政策文件理解不同，或出于地方保護主義，一些規定對綠色采購范圍、采購方式、采購清單的規定模糊，導致實踐中采購人各行其道，甚至出現對外地企業人為調高綠色采購標準、綠色采購價格內外有別等現象，不利于公平競爭，綠色采購的執行效果大打折扣。形式上的混亂和內容上的不足導致現有法律制度難以規范政府綠色采購行為。

（二）環境因素未納入采購全流程

一方面，品目清單采購更多關注的是終端產品的節能環保屬性，以節能產品品類清單為例，節能產品僅以節約能源為核心，評價使用階段對環境的影響，忽視了原材料采購、生產、運輸、回收等階段在循環利用、降解程度、碳排放量等方面對環境的影響。

另一方面，在工程和服務采購方面，對綠色供應商的選擇與評價體系上還有較大的提升空間。工程和服務采購占政府采購資金規模70%以上，其環境影響深度和廣度比貨物采購更加深遠，但政府采購對工程和服務采購綠色化關注不夠。在招標項目內，政府部門對綠色產品的評價因素主要集中在綠色資格取得環節，沒有考察能源損耗、生產流程、廢氣減排等整個生命周期對環境的影響和收益，不能完全實現環境保護和綠色發展的價值取向。總體上，貨物類和服務類項目綠色評價因素占分權重較低，通行的集采機構貨物類項目評價體系中，綠色因素分值只占到全部分值的2.5%~5.5%，對于激勵企業對綠色產品的研究和開發的作用并不明顯。

（三）政府綠色采購監督考核不到位

一直以來我國政府綠色采購組織形式存在著“重程序、輕結果”的傾向，即重視采購流程的制度建設，但是對監督和考核機制關注不夠。一是由于自身專業知識的限制，相關采購人員大多根據自身經驗判斷綠色產品的優劣，在綠色產品的認證和購買過程中很容易出現“權力尋租”的腐敗現象，加之信息不對稱，公眾和媒體對于政府綠色采購很難形成監督。二是缺乏明確的考核機制。我國當前缺乏科學全面的政府綠色采購績效評價體系，對于政府綠色采購評價的依據是采購金額和采購同類型產品中綠色產品占比，這種考核機制過于簡單機械，對“物有所值”及“保護環境”等目標缺乏具體的績效評估要求。這種形式評價而非結果評價的評價標準偏離了政府采購應具有的調控宏觀經濟、推動科學發展、實現環境保護的目標。

很多國家將政府綠色采購的有效實施作為推動綠色產業發展的關鍵。美國、歐盟、日本等發達經濟體在綠色采購法領域的政策和經驗已經比較成熟，吸取這些經驗有助于推動出臺我國的綠色采購制度的完善。

（一）美國

美國是世界范圍內最早推行政府綠色采購的國家，美國雖然不是成文法國家，卻高度重視綠色采購制度頂層設計，頒布了一系列法律、行政命令和采購條例，配合能源之星計劃、生態農產品法案、電子產品環境評估工具、環境友好型產品采購計劃等綠色標準認證體系，發展形成了一套較為完善的政府綠色采購制度。

聯邦政府還綜合運用生命周期成本法、最優價值法、價格優惠法等多種配套措施，提高綠色產品競爭力，推廣綠色產品和服務。以價格優惠法為例，綠色產品由于在生產研發中采用了新型技術，其成本一般會高于其他同類產品，政府采購時，可視情況給予綠色環保產品以3%~15%的價格優惠，以實現同等級別下的優先釆購。此外，加強培訓也是政府綠色采購的促進措施，通過對綠色采購法規和標準的講解、綠色采購成功經驗的介紹、綠色采購實踐問題的分析等方式對政策執行人進行教育和培訓，培養其綠色采購意識。

（二）歐盟

為確保成員國之間公平的競爭環境，2004年歐盟發布兩項公共采購指令，將環境等因素納入采購項目評價因素的審查范圍。此外，歐盟還將綠色公共采購政策理論充分融入歐盟的法律框架之中，出臺關于綠色采購的強制性指令，如《能源之星法規》（2008年）要求購買節能的IT辦公設備，《清潔車輛指令》（2009年）要求購買環保車輛，《能源效率指令》（2012年）要求購買能源標簽等級的節能建筑和設備等，保證綠色公共采購政策的有效實施。2014年歐盟通過的新采購指令進一步擴展了政府綠色采購的相關規定，最為重要的創新是生命周期成本計算，要求采用成本收益法計算涵蓋產品、服務或工程整個生命周期內的部分或全部成本，包括歸咎于產品、服務或工程在其生命周期內與環境外部性相關的成本，甚至還包含溫室氣體排放和其他污染物排放的費用以及其他減緩氣候變化的費用。綠色公共采購制度在歐盟發展成為更加資源節約型經濟體的過程中發揮著關鍵作用，通過對供應商的潛在影響力，發揮對企業、消費者的范例作用。

（三）日本

日本是全世界開展公共綠色采購最為徹底的國家之一，綠色采購在政府采購中占據絕對主導地位，幾乎所有政府機構都實施綠色采購。日本政府于2000年5月頒布了《綠色購買法》，該法的目標是“促進和傳播有助于減少對環境的負面影響的產品和服務（環保商品），并建立一個環境負擔減輕且可持續的社會。根據規定，所有中央政府所屬的機構都必須制定和實施年度綠色采購計劃，同時要求這些機構匯總并公開披露其購買記錄。

日本綠色采購的具體實施，主要通過非營利組織綠色采購網絡聯盟實現。綠色采購網絡聯盟是由大型企業結成的非政府機構，地方政府、民間企業和非營利社團組織共同參與其活動，該組織通過向政府提供綠色采購建議、制定綠色采購計劃、定期公布環境報告、發布“產品選擇環境數據清單”等活動在政府、企業和公眾三者之間建立起信息交流的平臺，助推日本綠色采購的理念形成和實踐。

發達經濟體政府綠色采購的實踐帶給我們以下啟示：第一，健全的法律制度是政府綠色采購有效實施的法律保障；第二，有利于開展實施政府綠色采購的配套措施必不可少；第三，綠色采購中政府角色固然重要，但是也有賴于企業和公眾積極廣泛參與。

政府綠色采購是一種重要的環境政策工具，對于提高資源利用率、引導綠色消費、促進技術創新、實現可持續發展等方面的作用不容小覷。面對“雙碳”目標和行動方案的高要求，面對現階段我國政府綠色采購存在的一些問題，應借鑒國外發達地區先進經驗，進一步完善我國政府綠色采購制度。

（一）完善政府綠色采購法律體系

發達國家對于政府綠色采購有十分詳盡的法律規定，日本還專門立法，使綠色采購的實施具備堅實的法律基礎。完善的立法體系是有效開展政府綠色采購活動的必要條件，建議借鑒國外先進經驗，完善我國政府綠色采購法律體系，是借《政府采購法》修訂之機，將綠色采購融入《政府采購法》中，以專章的形式明確政府綠色采購基本要求和執行機制，擴大綠色采購范圍,延伸深度和廣度,將綠色產品采購范圍從政府部門擴展至國有企業和準公共部門，加大綠色低碳產品采購力度。二是在廣泛開展調研的基礎上，適時由國務院出臺《政府綠色采購實施條例》，準確界定政府綠色采購行為的內涵，理順采購清單，規定綠色采購的基本原則、范圍和限額、執行主體、采購評價標準、采購程序、監督方式及法律責任等，建立采購需求、采購過程、績效評估、監督管理有機銜接的政府綠色采購管理制度，為今后出臺《政府綠色采購法》奠定基礎，也切實保證政府綠色采購做到有法可依。各省份應在國家綠色采購框架下出臺地方規章，進一步細化政府綠色采購法律體系，注意增強可操作性，規范綠色采購行為，為政府綠色采購的具體實施提供法律保障。

（二）引入全生命周期成本管理分析

理論上，綠色全產業鏈環節主要包括設計與研發、原材料采購、生產、物流、營銷、回收再利用六個方面，政府綠色采購評價標準不僅關注最終產品的綠色標準和功能，還應擴展到對產品全生命周期、供應鏈管理、產品技術等層次的綠色要求。在品目清單的操作空間下，研究設立科學、實用、高效的綠色評價指標，構建綠色采購評價指標體系，不僅僅關注產品終端使用環節，推動政府綠色采購從單一節能環保要求向產品供應鏈綠色化升級換代。在貨物、工程和服務類的采購過程中，樹立“綠色也是成本”的觀念，在采購需求中加入全生命周期對環境的影響，在采購評價體系中將維護成本、回收成本以及生產過程中造成的污染成本都納入采購成本考察，增加環境成本占比權重，綜合運用綠色權重、綠色成本、綠色標準、綠色資格等各種組合政策，綜合考慮環境效益和經濟效益。當前在“雙碳”目標的大背景下，碳足跡可視化應該成為綠色政府采購的重要依據，在碳排放大數據逐步形成的基礎上，未來在政府綠色采購中還應引入碳足跡分析，將“低碳”數值引入評標標準，更好地促進供應商減排溫室氣體。

（三）強化政府綠色采購監督考核機制

一是完善政府綠色采購監督機制。政府綠色采購包含預算編制、需求編制、實施采購、簽訂合同、履約驗收等多個環節，落實對政府綠色采購的全過程管理，加強對各個環節的監督，壓實責任主體，明確各方職責和法律責任，對采購人、采購代理機構、認證機構等的違法行為予以嚴懲。充分發揮公眾監督作用，建立“互聯網+政府綠色采購”平臺，定期公布綠色采購執行情況，提升政府綠色采購信息的公開度和透明度，提升流程科學化、規劃化，保障政府綠色采購目標的順利實現。二是完善政府綠色采購績效考核機制。不斷豐富綠色采購的績效評估要求，構建政府綠色采購績效評價的詳細指標，解決政府綠色采購效果難以量化的問題，有效提升財政資金使用效益。

（四）加強社會參與

傳統政府采購形成的較為單一的交流體系無法適應綠色采購的需要，政府綠色采購需要社會力量共同參與才能實現全流程的綠色化。可以考慮由地方政府建立與綠色采購相關的協會，助力政府實施綠色采購政策，制定相關標準，提供相應培訓，定期組織考核等，使供應商及時了解政府的采購意愿和政府綠色采購的標準變動情況。加強人才隊伍建設，提高從業人員全生命周期成本、碳足跡、綠色供應鏈等綠色采購知識，使從業人員盡快熟悉綠色采購相關流程，提高綠色采購工作的效益和效率。

作者：李巧玲

作者單位：中共天津市委黨校生態文明教研部